Новый этап развития российской системы сертификации автотранспортных средств

Пугачев С.В. Кисуленко Б.В.

Пугачёв Сергей Васильевич, заместитель руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, руководитель Административного органа Российской Федерации в Женевском соглашении 1958 года


Кисуленко Борис Викторович, заместитель генерального директора ФГУП ФГУП «НАМИ», председатель Всемирного форума по вопросам согласования правил в области транспортных средств


В начале 90-х гг. прошлого века в экономике России начался переход от административных методов управления промышленностью к рыночным. Следствием этого явилось прекращение выделения целевых бюджетных средств на обновление продукции, и действовавший ранее строгий порядок государственных приемочных испытаний новых видов техники утратил силу. Почти все крупные автомобильные заводы превратились в акционерные общества, производство автомобиля стало личной ответственностью изготовителя со всеми вытекающими для него рисками.

В новых экономических условиях единственным средством контроля со стороны государства за производством безопасной для потребителя и окружающей среды продукции стала ее обязательная сертификация на соответствие требованиям, установленным в международных и национальных стандартах, что нашло отражение в принятых Федеральных законах «О сертификации продукции и услуг» и «О безопасности дорожного движения».

Специфика стандартизации и сертификации автомобильной промышленности в России, как и в других европейских странах, определяется ее многолетним участием в Женевском Соглашении 1958 г. «О принятии единообразных технических предписаний для колесных транспортных средств, предметов оборудования и частей, которые могут быть установлены и (или) использованы на колесных транспортных средствах и об условиях взаимного признания официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний». Советский Союз, а затем его правопреемник — Российская Федерация участвуют в этом Соглашении с 1987г. Упомянутые в названии Соглашения «официальные утверждения», по существу, являются сертификатами, подтверждающими соответствие конкретным техническим предписаниям, прилагаемым к Соглашению — Правилам ЕЭК ООН. Полномочия по выдаче «официальных утверждений» в соответствии с Женевским соглашением 1958 г. и признанию зарубежных «официальных утверждений» закреплены за административным компетентным органом страны — договаривающейся стороны соглашения, функции которого выполняет государственный орган исполнительной власти.

В Российской Федерации средством реализации государственной политики технического регулирования в автомобилестроении, принимая во внимание статус автомобиля как источника повышенной опасности, стала утвержденная Госстандартом России в 1992 г. первая в России система сертификации продукции «Система сертификации механических транспортных средств и прицепов », включившая в себя совокупность обязательных технических требований к различным категориям автомототранспортных средств и порядок подтверждения соответствия этим требованиям в форме обязательной сертификации. По совокупности сертификатов по требованиям, регламентирующим отдельные эксплуатационные свойства или характеристики автомобиля, административный орган системы выдавал производителю комплексный документ — «Одобрение типа транспортного средства», по аналогии с принятой в то время практикой утверждения типа конструкции легковых автомобилей в Европейском Союзе. Нормативной базой российской системы сертификации стали вышеупомянутые Правила ЕЭК ООН, на которые были сделаны ссылки в перечнях требований, применяемых при сертификации конкретных категорий транспортных средств, а также национальные (государственные и отраслевые) стандарты, учитывающие специфику дорожно-климатических условий эксплуатации автотранспортных средств в России. Система обязательной сертификации транспортных средств была гармонизирована по процедурным вопросам с положениями Женевского соглашения и с Директивами Европейского Союза.

В 1996 г. «Система сертификации механических транспортных средств и прицепов» была пересмотрена и, после ее регистрации в Минюсте России, получила новое название: «Правила по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов ». По сравнению с редакцией системы 1993 г., количество Правил ЕЭК ООН, составляющих нормативную базу сертификации и применяемых при выдаче «Одобрения типа транспортного средства», было увеличено с 44 до 57 (рис. 1), введена этапность ужесточения требований к автомобильной технике. В частности, предусматривались дифференцированные сроки применения антиблокировочных тормозных систем для автобусов и грузовых автомобилей, перспективные поэтапные нормы по внешнему и внутреннему шуму, выбросам вредных веществ в отработавших газах автомобилей. Новая система сертификации вводила ограничения по общему сроку действия «Одобрения типа», оформляемому по минимальному перечню требований. Он ограничивался тремя годами, после этого изготовитель был обязан подтвердить соответствие своей продукции полному перечню требований. Более детально были разработаны процедуры первоначальной проверки производства перед оформлением ОТТС и инспекционного контроля за сертифицированной продукцией.


Рисунок 1. Количество Правил ЕЭК ООН, принятых Всемирным форумом по гармонизации требований к автотранспортным средствам и применение их в Российской Федерации.

Дальнейшее развитие стандартизация и сертификация автомобильной техники получила в 2000-2001 гг., после принятия постановления Госстандарта России от 26 мая 1999 г. №184 о применении в России Правил ЕЭК ООН в качестве государственных стандартов Российской Федерации серии ГОСТ Р 41. И, хотя формально эти ГОСТ не были включены в систему сертификации по соображениям, изложенным ниже, этот этап явился важным подтверждением приверженности России обязательствам по Женевскому Соглашению 1958 г.

Принятый в 2002 г. Федеральный закон «О техническом регулировании» отменил законы «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации» и заново создал правовой механизм, предусматривающий применение обязательных требований к продукции только через новые нормативно-правовые документы — технические регламенты. Новый закон перевел стандарты в документы добровольные для применения. Также законом было запрещено вносить изменения в ранее принятые ведомственные нормативно-правовые акты. Таким образом, «Правила по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов» оказались «замороженными» на период до вступления в силу нового технического регламента, который должен был заменить действующую систему сертификации автомобилей.

В соответствии с указанным законом, Правительство России в октябре 2005 г. утвердило первый в России специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», разработанный с участием авторов данной статьи.

В техническом регламенте учитывался современный уровень развития отечественной автомобильной промышленности и предусматривался поэтапный переход к соблюдению международных норм в отношении выбросов вредных веществ. В частности, было предусмотрено, что выпуск 100 % автомобильной техники экологического класса 2 (Евро-2) происходил с момента вступления в силу регламента, т.е. с апреля 2006 г., а с 1 января 2008 г. вводятся в действие требования экологического класса 3 ( Евро-3) , с 1 января 2010 г. вступает в силу экологический класс 4 ( Евро-4) , а с 1 января 2014 г. — экологический класс 5 (Евро-5) для грузовых автомобилей и автобусов с дизелями.

Переход к внедрению в России норм Евро-2 для автобусов и грузовых автомобилей обеспечил уменьшение вредных выбросов таких автомобилей в 2,0-2,8 раза. Переход на нормы Евро-2 для легковых автомобилей при использовании неэтилированного бензина и нейтрализаторов отработавших газов обеспечивает уменьшение концентрации вредных выбросов примерно в 10 раз (табл.1).

Таблица 1.


Принятие первого технического регламента и его ограниченное включение в действующую систему сертификации механических транспортных средств явилось логическим продолжением промышленной политики в области повышения безопасности автотранспортных средств, в том числе охраны окружающей среды, проводимой Правительством Российской Федерации через свое распоряжения № 1348-Р о запрете производства и ввоза на таможенную территорию России автомобилей с уровнем выбросов ниже Евро-1 и утвержденную в 2003 г.

«Концепцию развития автомобильной промышленности России на период до 2010 г.». Постановление Правительства России от 12 октября 2005г. №609 об утверждении регламента существенно повысило статус действующих «Правил по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов» и сократило разрыв в сложившемся отставании отечественного автомобилестроения от современного зарубежного по экологическим требованиям. Тем не менее, этот разрыв по-прежнему велик. Так, в странах Европейского Союза с 2000 г. вступили в действие для автомобилей нормы Евро-3, которые примерно на 30-40% жестче уровня Евро-2, а с 2005г. введены нормы Евро-4, которые жестче уровня Евро-3 на 65-70%. (табл.1).

Вместе с тем, упомянутый закон «О техническом регулировании» не учел специфики подтверждения соответствия требованиям безопасности таких технически сложных изделий как автотранспортные средства, самолеты, объекты судостроения в форме «одобрения типа конструкции» по совокупности отдельных сертификатов по свойствам. Кроме того, новым законом разрешалось любому лицу, в том числе физическому, аккредитоваться в качестве органа по сертификации и запрещалось информировать испытательную лабораторию о производителе, сертифицирующем свою продукцию.

В мае 2007 г. в закон «О техническом регулировании» были внесены поправки, разрешившие вносить изменения в ранее принятые ведомственные нормативные правовые акты, направленные на повышение безопасности продукции, поэтому появилась легальная возможность совершенствования действующей системы сертификации автомобильной техники. При участи авторов данной статьи были подготовлены изменения №1 к «Правилам по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов» (далее — Изменения), которые учли как позитивный опыт устойчиво работающей системы сертификации автотранспортных средств, так и выявленные за прошедшее время недостатки.

Практика показала, что российская система сертификации автотранспортных средств успешно решает две важные задачи:

• недопущение на рынок России опасной для потребителя продукции посредством отказов в выдаче «одобрений типа транспортных средств» и сертификатов соответствия на компоненты и запасные части;

• создание побудительных мотивов для изготовителей более интенсивно заниматься совершенствованием конструкции транспортных средств, разработкой и постановкой на производство новых безопасных моделей автомобилей.

Так, например, по причине несоответствия требованиям, установленным системой сертификации, было отказано в выдаче «одобрений типа транспортных средств» более чем 40 зарубежным и российским производителям автотранспортных средств, в том числе: автобусов DAEWOO (Ю. Корея), AUTOSAN, YELCH (Польша), Mercedes Benz (Иран), OTOSAN и OTOMARSAN (Турция); ПАЗ (Россия), троллейбусов Skoda (Чехия), легковых автомобилей УзДЭУ TICO, DAMAS (Ю.Корея-Узбекистан), FS LUBLIN (Польша), автомобилей отдельных моделей FORD и GMC (США), имеющим несоответствия требованиям по установке приборов освещения, легковых автомобилей Chery (Китай), грузовых автомобилей BAW, JAC и CAMC(Китай), автобусов KingLong и Golden Dragon (Китай) и др.

Кроме того, было отказано в выдаче сертификатов соответствия на различные виды компонентов и запасных частей к автотранспортным средствам, в т.ч. компоненты светотехники, части тормозных систем, детали подвески, компоненты электрооборудования и т.д. производства ряда отечественных и импортных изготовителей.

По итогам проведенных инспекционных проверок выпускаемой предприятиями продукции из-за грубых нарушений технологии при выпуске сертифицированной продукции, были отмены выданные «одобрения типа транспортного средства» автомобиля УАЗ 315122 и автобуса TEMSA EUROSAFARI TB162W.

С другой стороны, производители автотранспортных средств, находясь во все более «ужесточающемся силовом поле» требований сертификации, более интенсивно занялись совершенствованием конструкции транспортных средств, разработкой и постановкой на производство новых моделей автомобилей.

Еще одним важным фактором, обеспечивающим успешное функционирование системы сертификации, явилось прямое применение международных предписаний — Правил ЕЭК ООН в качестве нормативных ссылок, а не введение Правил ЕЭК ООН в качестве национальных стандартов, поскольку переработка международных документов в национальные стандарты неизбежно требует затрат времени и средств и изначально ориентирует промышленность на задержку в их внедрении. Более того, последующее принятие закона «О техническом регулировании», как уже отмечалось выше, придало стандартам статус добровольных для использования документов и установило процедуру их принятия с обязательным публичным обсуждением и учетом поступивших замечаний, что создает конфликтную ситуацию со статусом Правил ЕЭК ООН как документов, принятых международным договором России. Возросший за последние годы авторитет Всемирного форума по гармонизации требований к автомобильной технике РГ29 комитета по внутреннему транспорту ЕЭК ООН, разрабатывающего данные Правила и широкое их применение во всем мире, заставили Европейский Союз изменить свою систему технического регулирования в рамках сообщества и подтвердили правильность выбранного подхода в России. В опубликованном в 2004 г. программном документе ЕС «Создание конкурентоспособного автомобиля 21 века (CARS –21)» предусмотрено прямое применение Правил ЕЭК ООН в рамочной директиве об утверждении типа транспортного средства и замена 38 отдельных Директив ЕС на эквивалентные Правила ЕЭК ООН (1). Трансформация законодательства ЕС в области оценки соответствия автомобильной техники и распространение процедуры «утверждения типа полнокомплектного транспортного средства» на другие категории механических средств — мотоциклы, автобусы и, в перспективе, грузовые автомобили, также подтвердила правильность выбранных процедур выполнения работ и объектов в системе сертификации механических транспортных средств в России.

Но практика выявила и недостатки действующей системы сертификации. Так, в частности, появились злоупотребления в использовании схемы сертификации по минимальному перечню требований и по процедурам, связанным со сборкой из комплектов. Некоторые производители искусственно вводили новые обозначения на серийно выпускаемую продукцию и тем самым избегали необходимости сертифицировать технику по полному перечню требований после трехразового использования одногодичной схемы сертификации.

Из-за резко возросшего спроса на автомобили в России, в последние пять лет увеличился импорт из стран с автомобильной промышленностью, проходящей период становления — Китая, Индии , Ирана и др. Заявителями по сертификации в этих случаях зачастую являлись представители торговых домов, закупающих продукцию в странах изготовления или даже в третьих странах и ввозящих ее в Россию даже без ведома производителя. Отсутствие официальных дилерских отношений с производителем делало весьма сложной и зачастую неработающей систему гарантийных обязательств и в отдельных случаях оставляло покупателя один на один с небезопасным, некачественным товаром. При этом действующая система сертификации не могла запретить заявителю воспользоваться упрощенной схемой сертификации малых партий, которая изначально была введена для облегчения процедуры одобрения типа при постановке на производство нового типа транспортного средства или поставках в Россию эксклюзивных транспортных средств в небольших объемах, но серийно производимых в странах с успешно функционирующей национальной системой подтверждения соответствия автомобилей требованиям безопасности. Все эти недостатки были устранены подготовленными изменениями, которые и были направлены на совершенствование механизма, препятствующего проникновению на российский рынок продукции, не в полной мере соответствующей современным требованиям безопасности.

В текст «Правил…» были внесены изменения, необходимость которых определялась прошедшей административной реформой федеральных органов исполнительной власти с учетом, в частности, постановления Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г. №541 о наделении Ростехрегулирования функциями компетентного административного органа Российской Федерации по Женевскому Соглашению 1958 г. Также были учтены изменения, происшедшие в сфере законодательного регулирования (прекращение действия Федеральных законов «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации», упразднение Центрального органа системы сертификации в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании»).

Проведено уточнение терминологии, позволяющее обеспечить однозначное толкование правил и процедур оценки соответствия, в частности, введены определения:

• «одобрение типа транспортного средства» — соответствующая международной практике форма оценки соответствия типа транспортного средства, а также одноименный документ, оформляемый при положительных результатах оценки соответствия;

• «выпускаемые в обращение транспортные средства (шасси)» — не находившиеся ранее в эксплуатации, изготовленные в Российской Федерации или ввозимые на срок более, чем шесть месяцев на территорию Российской Федерации транспортные средства (шасси), предназначенные для реализации и последующей эксплуатации. Датой выпуска в обращение транспортного средства (шасси) является дата оформления на него паспорта транспортного средства (паспорта шасси транспортного средства);

• «шасси» — не предназначенное для эксплуатации транспортное средство, не имеющее хотя бы одной составной части из нижеперечисленного: кабина, двигатель, кузов или иное исполнение загрузочного пространства (седельно-сцепное устройство, крановая установка и т.п.), выпускаемое в обращение с целью дальнейшей достройки. Установлено, что при вступлении в силу новых требований транспортное средство на базе шасси, изготовленном в период действия предыдущего уровня требований, может производиться еще в течение 12 месяцев после вступления в силу новых требований.

Было введено положение, в соответствии с которым транспортное средство, изготовленное в период действия «одобрения типа транспортного средства», считается соответствующим установленным требованиям и может быть реализовано потребителям без ограничения срока. Срок действия сертификатов соответствия и «Заключения о соответствии шасси» продлен до 4-х лет.

Введены требования к транспортным средствам, которые ранее не производились и сертификация которых предыдущей редакцией не предусматривалась (квадроциклы).

Уточнены требования к заявителям сертификации — им может быть изготовитель продукции, либо уполномоченный им представитель, в установленном порядке зарегистрированный на территории Российской Федерации, что находится в полном соответствии с Федеральным законом «О защите прав потребителей».

Внесены уточнения в отношении сертификации малых партий транспортных средств. Малыми сериями (партиями) транспортных средств считается установленное количество транспортных средств одного типа, изготовленных одним из отечественных изготовителей или ввезенных в Россию в течение 12 календарных месяцев. В течение указанного периода повторение данной процедуры в отношении прошедших сертификацию транспортных средств не предусматривается. Тем самым исключена возможность повторной сертификации малой партии в течение года. При оформлении «Одобрения типа транспортного средства» на малые серии/партии возможность использования протоколов несертификационных испытаний (в т.ч., изготовителя) предусмотрена только в отношении транспортных средств, изготовленных на территории стран-участниц Женевского Соглашения 1958 г.

«Одобрение типа транспортного средства» по минимальному перечню требований без ограничения объема серии (партии) может выдаваться на один тип транспортного средства один раз, на срок не более 12 месяцев при условии согласования административным органом.

При оформлении «Одобрения типа транспортного средства» при проведении двух последовательных процедур сертификации: сначала — по минимальному, а затем — по полному перечню технических требований, разрешено использовать протоколы испытаний, проведенных испытательной лабораторией, не являющейся независимой от изготовителя, но аккредитованной на компетентность (должны быть приложены сертификат системы менеджмента качества испытательной базы,и материалы по метрологической поверке оборудования, на котором проводились испытания) при следующих условиях:

• изготовители транспортных средств должны быть зарегистрированы на территории страны, являющейся договаривающейся стороной Женевского Соглашения 1958 г.;

• система менеджмента качества изготовителя должна быть сертифицирована на соответствие требованиям ГОСТ Р ИСО 9001-2001 или ГОСТ Р 51814.1-2004 (либо аналогичным международным);

• заявитель должен согласовать с органом по сертификации план проведения последующих контрольных испытаний серийной продукции.

Определенные преимущества для производителей, зарегистрированных в странах-участницах Женевского соглашения 1958г., объясняются обязательствами Российской Федерации как договаривающейся стороны указанного соглашения и гармонизацией национального законодательства этих стран в области оценки соответствия автомобильной техники требованиям безопасности с положениями Женевского соглашения, что является гарантией выпуска всей серийной продукции в соответствии с принятыми нормами.

Для определенной номенклатуры запасных частей к автотранспортным средствам введена возможность декларирования изготовителем соответствия продукции предъявляемым требованиям.

Как уже было отмечено выше, за период 2003-2007 гг., в течение которого, в соответствии с законом «О техническом регулировании», в систему сертификации невозможно было вносить изменения, Всемирным форумом по гармонизации требований к автотранспортным средствам РГ29 были приняты более 20-ти новых Правил ЕЭК ООН, которые ранее не применялись в России. Поэтому, с целью повышения безопасности при выпуске в обращение новых типов автомобилей в Российской Федерации, с учетом уровня развития национальной экономики, в Изменения был включен ряд новых Правил ЕЭК ООН, в частности, по защите водителя и пассажиров при фронтальном и боковом столкновении, безопасности автобусов, устойчивости автоцистерн против опрокидывания, по транспортным средствам для перевозки опасных грузов и др.

Кроме того, были актуализированы требования Правил ЕЭК ООН, уже включенных в систему сертификации, по тормозным свойствам, местам крепления ремней безопасности, прочности сидений легковых автомобилей и автобусов, подголовникам, защитным свойствам кабин грузовых автомобилей, травмобезопасности наружных выступов кузова, противопожарной защите автомобилей и др.

В перечень обязательных требований включены актуализированные национальные стандарты взамен отмененных и введены дополнительные, регламентирующие внутренний шум квадроциклов и установку световых приборов мототранспортных средств. В связи с реализацией национальных проектов, в частности «Образование», появилась реальная потребность выпуска автобусов для перевозки детей, поэтому в изменение был включен соответствующий ГОСТ 51160.

В общей сложности, перечень требований для легковых автомобилей расширен с 39 до 49 позиций, автобусов — с 38 до 47, грузовых автомобилей — с 39 до 46. Для справки — Директива ЕС 2007/37 предусматривает 51 требование для легковых автомобилей при их официальном утверждении по типу конструкции. В табл. 2 приведены все изменения требований, применяемых при одобрении типа транспортного средства, структурированные по видам безопасности.

Таблица 2. Требования по видам безопасности, предусмотренные «Правилами по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов».


Предусмотрено, что новые требования имеют дифференцированные сроки применения:

• для впервые заявляемых на сертификацию транспортных средств, как правило, с 1 июля 2008 г.;

• для серийной продукции, как правило, с двухлетней задержкой, т.е. с 1 июля 2010 г.

Изложенное показывает, что целенаправленное осуществление политики технического регулирования в отрасли и, в первую очередь, посредством введения процедуры «Одобрения типа транспортного средства» является одним из инструментов, который обеспечивает комплексную безопасность отечественной автомобильной продукции на международном уровне. Принятые изменения к «Правилам по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов» в рамках правового поля закона «О техническом регулировании » являются важным элементом защиты российских потребителей и окружающей среды в переходном периоде, до принятия технического регламента «О безопасности колесных транспортных средств», предусмотренного законом «О техническом регулировании».

Литература:

1. Кисуленко Б.В. Европейская система сертификации автомобилей: Этапы формирования и перспективы. «Стандарты и качество», №№10-11, 2007, М. Изд. «Стандарты»