Комплексный подход к формированию транспортной политики мегаполисов в условиях перегруженности улично-дорожных сетей

Донченко В.В., Кунин Ю.И., Казьмин Д.М. / ОАО «НИИАТ»

УДК 629.015+625.03

(Доклад на Международном транспортном форуме «Транспорт России: становление, развитие, перспективы», посвященном 200-летию транспортного ведомства России, 19 ноября 2009 года)

Автомобильный транспорт является важнейшим звеном хозяйственной системы государства, во многом определяющим как развитие его экономики, так и уровень благосостояния населения.

Говоря о работе транспорта, необходимо отметить не только важность повышения показателей, традиционно характеризующих объёмы и качество выполнения транспортных услуг, но также и важность сокращения потерь общества, вызываемых транспортной деятельностью.

Поскольку экономическая и транспортная деятельность концентрируется в первую очередь в городах, где проживает почти 75% населения России, именно города первыми столкнулись со всем «букетом» транспортных проблем — высоким уровнем дорожно-транспортной аварийности, загрязнением окружающей среды, транспортными заторами. В 2008 году в городах и населенных пунктах произошло 71,6% всех дорожно-транспортных происшествий, в них было ранено и погибло соответственно 68,3% (185 тыс. чел.) и 43,7% (13 тыс. чел.) от общего числа раненных и погибших в ДТП. Высокие уровни загрязнения атмосферного воздуха в городах в подавляющем числе случаев на 70-80% определяются выбросами автотранспорта.

Автотранспорт — основной источник сверхнормативного шумового загрязнения городской среды. Более 30% городского населения проживает в зонах сверхнормативной шумовой нагрузки, создаваемой транспортными потоками. По данным зарубежных исследований сокращение средней продолжительности жизни от негативного влияния автомобильного транспорта даже в относительно благополучных странах ЕС составляет почти 9 месяцев на одного жителя. В России число преждевременных смертей только из-за загрязнения воздуха выбросами автотранспорта по самым осторожным оценкам экспертов составляет 25-28 тыс. человек в год, т.е. сопоставимо с числом гибнущих в ДТП.

В результате перегруженности городских уличнодорожных сетей (УДС) снижаются скорость и регулярность доставки грузов и пассажиров. На рис. 1 приведены значения средней скорости движения в часы «пик» легковых автомобилей в центральной части различных городов Европы.


Рисунок 1. Средняя скорость движения транспортных потоков в «часы пик» в некоторых городах Европы

Снижение скоростей движения, в свою очередь, ведёт к повышению на 20-30% себестоимости перевозок, росту транспортной составляющей в конечной стоимости продукции и услуг, которая в российской продукции достигает 15-20%. В США и Европе этот показатель не превышает 7-10%. Рост задержек при перевозках пассажиров ведёт к резкому увеличению потерь свободного времени населения, снижению качества его жизни, и, тем самым, неизбежно порождает социальную напряжённость.

В настоящее время в крупных российских городах участники дорожного движения теряют в течение суток от 30 до 60 минут своего времени из-за низких скоростей движения и простоев в случае возникновения транспортных заторов. Так, в Москве удельные средние затраты населения на трудовые передвижения по городу составляют в среднем 75 минут для 70% трудоспособного населения. Ввиду высокой загруженности УДС, скорости общественного пассажирского транспорта (ОПТ) сегодня также на 15-20% ниже рекомендованных нормативами. Интервалы движения наземного ОПТ в часы «пик» из-за заторов на 65% маршрутов превышают 15 минут. На рис. 2 представлены данные о числе единиц ОПТ, ежедневно вовлекаемых в «сбойные» ситуации в г. Москве.


Рисунок 2. Число единиц подвижного состава О ПТ, ежедневно вовлекаемое в «сбойные» ситуации в г. Москве

Таким образом, автомобильные «пробки» приобретают статус одной из наиболее острых социально-экономических проблем российских городов. Так, в Москве результаты социологического опроса, проведённого в 2007 году, показали, что больше всего жители Москвы обеспокоены автомобильными пробками.

Перегруженность УДС напрямую влияет и на экологическую ситуацию в городах, ведёт к существенному росту потребления топлива автотранспортом, и, как следствие, к увеличению выбросов парниковых газов. Работа улично-дорожных сетей в режиме перегрузки и затора ведёт к общему росту числа ДТП и мелких аварий.

В результате всего вышеперечисленного крупные и крупнейшие города России ежегодно несут колоссальные экономические потери, достигающие 8-10% их валового продукта. На рис. 3 показана структура экономического ущерба от некоторых факторов негативного воздействия автомобильного транспорта по данным зарубежных исследований.


Рисунок 3. Распределение экономического ущерба от автомобильного транспорта

Очевидно, что процесс автомобилизации в настоящее время является объективным и неизбежным. Он вызван ростом благосостояния населения, его возросшей подвижностью и естественным стремлением людей к повышению комфорта и скорости передвижения. На рис. 4 показан уровень автомобилизации в крупных и сверхкрупных городах России, планировка и улично-дорожные сети которых формировались исходя из нормативного уровня 170–180 автотранспортных средств (АТС) на 1000 жителей.


Рисунок 4. Уровень автомобилизации в крупных и сверхкрупных городах России

Очевидно, что их пропускная способность недостаточна в условиях существующего уровня автомобилизации населения.

В обозримом будущем (как минимум 10-15 лет) темпы роста парка автотранспортных средств будут оставаться достаточно высокими, пока они не приблизятся к среднеевропейскому уровню (рис. 5).


Рисунок 5. Развитие автомобилизации в странах Западной Европы и Российской Федерации

Рост объёмов автомобильных перевозок и дорожного движения в российских городах происходит в условиях отставания темпов развития дорожной инфраструктуры. Так, например, в Москве ежегодный рост числа автомобилей опережает темпы строительства и реконструкции дорожной сети примерно в 4 раза. Это является основной причиной роста перегруженности улично-дорожных сетей городов и основных магистралей на подходах к ним.

Как отмечают специалисты, ситуация с перегруженностью улично-дорожных сетей аналогична ситуации дефицита товара на рынке: «предложение» пропускной способности дорог не соответствует «спросу» на поездки вследствие возросшей потребности в автомобильных перевозках.

Как известно из экономической теории, ситуация товарного дефицита может быть разрешена двумя путями — во-первых, увеличением уровня предложения товара, и, во-вторых, регулированием уровня спроса на него (рис. 6). Принимая эту аналогию, можно утверждать, что для решения проблемы перегруженности городских улично-дорожных сетей равно необходимы методы, которые позволят как увеличивать пропускную способность улиц и дорог, так и регулировать уровень спроса на автомобильные перевозки.


Рисунок 6. Факторы, определяющие уровень загруженности городских УДС

Строительство новых и реконструкция существующих объектов дорожной инфраструктуры является наиболее очевидным и кардинальным решением проблемы перегруженности УДС. Однако, применение подобных решений сопряжено с их высокой капиталоёмкостью, необходимостью значительных затрат времени, ограниченностью городских территорий, пригодных для расширения дорожной инфраструктуры. В условиях устойчивого роста автомобильного парка данный метод зачастую не позволяет полностью устранить разрыв между пропускной способностью УДС и уровнем спроса на автомобильные перевозки. Более того, ввод в строй новых объектов дорожной инфраструктуры зачастую приводит к скачкообразному росту объёмов перевозок, осуществляемых по ним, который быстро «поглощает» дополнительную пропускную способность, и сводит к минимуму положительный эффект дорожного строительства. Это явление известно в науке как «индуцированная мобильность» (рис. 7).


Рисунок 7. Механизм возникновения «индуцированной мобильности»

Все сказанное особенно справедливо для исторически сложившихся центральных районов городов, которые необходимо сохранять как объекты культурно-исторического наследия. Здесь, кроме прочего, зачастую физически невозможно строить развязки, расширять проезжую часть улиц, изменять схему движения и строить крупные парковки. На этом пути города, как правило, теряют свой исторически сложившийся облик, естественные ландшафты, ценные жилые и рекреационные зоны, в целом они становятся менее дружественными для населения и менее привлекательными для туризма. Что касается регулирования уровня спроса на автомобильные перевозки, то он может осуществляться за счёт различных мер, приведенных ниже:

• меры в сфере рационализации градостроительного планирования;

• рационализация организации дорожного движения;

• развитие общественного пассажирского транспорта и повышение качества его услуг, как альтернативы личному транспорту;

• введение административных и фискальных ограничений на движение по отдельным городским территориям;

• проведение эффективной парковочной политики;

• создание условий для немоторизованного движения, а также для совместного использования немоторизованного и общественного пассажирского транспорта.

Как показывает и зарубежный, и отечественный опыт, проблема перегруженности УДС в городах не может быть успешно решена за счёт применения отдельных частных решений одним или несколькими из указанных выше способов.

Необходимо согласованное применение определенного пакета мер по всем вышеперечисленным направлениям, чтобы городская улично-дорожная сеть, работающая в режиме перегрузки, была приведена в режим «нормального» функционирования (т.е. в режим, обеспечивающий некоторые заданные показатели качества дорожного движения, такие, например, как скорость сообщения, гарантированность доставки и др.) (рис. 8).


Рисунок 8. Направления решения проблемы перегруженности городских УДС

Организация скоординированной реализации подобных пакетов мер требует разработки единых городских транспортных планов, которые должны предусматривать тесное взаимодействие и координацию действий различных органов власти, осуществляющих государственное регулирование, контроль и надзор в таких сферах как транспорт, градостроительство, землепользование, охрана окружающей среды и др.

Как показывает зарубежная практика, необходимость подобного взаимодействия и координации должна иметь четкую правовую основу, т.е. быть закреплённой на законодательном уровне. На законодательном уровне должны быть закреплены и дополнительные полномочия, и права местных органов власти, связанные с реализацией отдельных мероприятий городских транспортных планов (в частности, их право введения ограничений на движение отдельных категорий автотранспортных средств, на установление платности въезда на отдельные территории, на проведение «транспортной экспертизы» инфраструктурных и инвестиционных проектов в сфере городского строительства и др.).

Кроме этого, на федеральном уровне должны быть установлены единые требования к структуре и общему содержанию городских транспортных планов, порядку их разработки, согласования, экспертизы и утверждения, механизмам их финансирования, а также к их месту в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий. Необходима также разработка единого методического обеспечения разработки подобных документов.

Должны быть проработаны и внедрены в практику эффективные механизмы государственного контроля и надзора, а также экспертизы в сфере подготовки и реализации городских транспортных планов.

Таким образом, речь идёт, по сути, о формировании и реализации на федеральном уровне некой государственной политики в данной сфере, которая, безусловно, является частью государственной политики в области транспорта, находящейся в компетенции Министерства транспорта Российской Федерации.

О целесообразности такого решения свидетельствует и зарубежный опыт. В качестве примера можно привести Великобританию, где обязанность местных властей по разработке пятилетних планов развития транспорта закреплена специальным законом. Транспортные планы муниципалитетов и графств проходят экспертизу в национальном Министерстве транспорта, и на реализацию одобренных планов выделяются средства из государственного бюджета. Ход работ по реализации транспортных планов контролирует независимая экспертная организация. По результатам её ежегодного отчёта Министерство может принять решение об увеличении, или, напротив, снижении объёмов финансирования на следующий год. Также Министерство транспорта Великобритании опубликовало (и периодически обновляет) серию руководств по разработке и реализации городских транспортных планов.

Вообще, для транспортного планирования в большинстве стран Европейского Союза в настоящее время характерны три основных черты, которые нашли отражение в коммюнике Еврокомиссии «На пути к целевой стратегии развития городской среды обитания» от 11.01.2004 г.:

• Возложение полномочий по разработке правовой, организационной и методологической основы для регионального и местного транспортного планирования на национальные органы управления транспортом. Национальные министерства транспорта готовят рекомендации и методики по разработке и реализации планов развития транспорта на местном уровне, а также контролируют качество этих планов и обеспечивают их соответствие целям национальной транспортной политики.

• Делегирование полномочий по разработке и осуществлению транспортных планов и транспортной

политики региональным властям и муниципалитетам. Местные власти берут на себя ответственность за разработку транспортных планов и программ, призванных обеспечить эффективную работу транспорта на подведомственных им территориях, а так-же наделяются всеми полномочиями, необходимыми для проведения этих планов в жизнь.

• Законодательное закрепление необходимости координации планов развития городского транспорта с планами в сфере градостроительства, землепользования и охраны окружающей среды. Такая практика существует во многих государствах — членах ЕС (Великобритании, Франции, Германии, Италии, Ирландии, Испании и др.).

Положительный опыт решения проблем развития городского транспорта во многих европейских странах позволяет определить роль и задачи различных уровней исполнительной власти в Российской Федерации при решении проблем городского транспорта (рис. 9):


Рисунок 9.Функции органов власти по проведению устойчивой городской транспортной политики

1. Федеральный уровень

Задачами федеральных органов исполнительной власти, в рамках разработки государственной политики в области городского транспортного планирования, должны являться:

• Разработка новых правовых документов, регулирующих деятельность в сфере транспортного планирования, и предложений по внесению изменений в существующее законодательство. В частности необходимо:

- внести изменения в Градостроительный Кодекс, предусматривающие обязательность разработки комплексных транспортных планов в составе документов территориального планирования городов с населением более 250 000 жителей;

- закрепить обязательность проведения и усилить юридический статус государственной экспертизы транспортных разделов генеральных планов;

- предусмотреть механизм согласования документов территориального планирования, градостроительного зонирования и проектной документации на предмет обеспечения бесперебойного дорожного движения с территориальными транспортными органами;

- создать правовые основы для возможности введения ограничений движения и парковки автотранспортных средств на городских территориях.

• Разработка нормативных документов, методических рекомендаций и руководств по формированию и реализации планов развития транспортных систем городов. (Обновить нормативно-методическое обес-печение — регламенты, правила, стандарты, СНиПы, руководства и др. документы, необходимые для: формирования и реализации транспортных планов, развития дорожной инфраструктуры, организации дорожного движения и моделирования транспортных систем в городах, а также для экспертизы документов).

• Обеспечение, с одной стороны, соответствия деятельности местных властей по разработке и реализации городских транспортных планов принципам государственной политики в данной сфере (эта задача может быть решена средствами государственной экспертизы, надзора и контроля), с другой — оказание господдержки в реализации таких транспортных планов.

2. Региональный уровень (за исключением городов федерального значения)

На региональные органы исполнительной власти целесообразно возложить следующие задачи:

• Обеспечение и регулирование взаимодействия властей муниципальных образований, входящих в состав региона, при разработке и реализации городских транспортных планов.

• Согласование конкретных мероприятий по регулированию спроса на автомобильные перевозки и по организации дорожного движения, проводимых местными властями, в случаях, когда эти мероприятия затрагивают дорожную сеть регионального значения.

3. Местный уровень (а также уровень городов федерального значения)

К задачам, решаемым на данном уровне управления, могут быть отнесены:

• Разработка городских транспортных планов в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, на основе принципов единой государственной политики в данной сфере.

• Разработка и реализация (на основе принятых планов) конкретных программ мероприятий по управлению транспортным спросом и повышению пропускной способности улично-дорожной сети (в т.ч. — методами ОДД).

Сейчас ситуация в сфере дорожного движения, складывающаяся в крупных городах России, на наш взгляд, во многих случаях является результатом отсутствия чёткой стратегии в решении рассматриваемых проблем. Местные органы исполнительной власти, реагируя на видимые признаки транспортного коллапса (т.е. на заторы), пытаются бороться непосредственно с ними, а не с причинами, их вызывающими. В результате чего недостатками транспортного планирования в российских городах являются:

• непродуманная градостроительная политика: массовое строительство жилья и предприятий массового обслуживания, терминально-складских объектов ведется без учета пропускной способности существующей транспортной системы;

• борьба с конкретными «узкими» местами приводит только к их миграции по дорожной сети;

• отсутствие дифференциации дорог по функциональному назначению: для транзитного и местного движения. Магистрали используются для совершения местных поездок, доля местного движения на них составляет до 30%;

• уход от решения проблемы создания необходимого парковочного пространства и, как следствие, массовая неорганизованная парковка АТС на проезжей части значительно снижает пропускную способность УДС.

В этой связи следует рассмотреть некоторые базовые принципы, которые должны закладываться в основу транспортной политики городских администраций, принятые в международной практике и позволяющие реализовать принципы устойчивости функционирования транспортных систем:

• комплексность рассмотрения городских транспортных проблем

• учёт различных факторов, влияющих на формирование транспортного спроса и транспортных потоков (экономическая и демографическая ситуация, градостроительная политика, состояние УДС и др.);

• учёт всех аспектов функционирования городских транспортных систем (экономика, безопасность, экология);

• обеспечение межведомственного подхода к решению транспортных проблем;

• координация деятельности органов управления транспортом, градостроительных и природоохранных органов исполнительной власти.

• борьба с причинами возникновения транспортных проблем в большей степени, чем с их последствиями (регулирование и оптимизация спроса на автомобильные перевозки, оптимизация использования существующих провозных возможностей УДС и транспорта в целом);

• рассмотрение пропускной способности УДС как ограниченного ресурса общего пользования, по аналогии с ресурсами других коммунальных инфраструктур (водопровод, теплоснабжение, электроэнергетика) с применением необходимых процедур регламентации и согласования со стороны корпоративных пользователей;

• субсидиарность, т.е. «пакетный» характер реализации мероприятий (реализация скоординированных, взаимодополняющих и взаимоусиливающих мероприятий транспортной политики);

• рассмотрение ограничений на движение и парковку автомобильного транспорта в качестве одной из основных мер «устойчивой» городской транспортной политики;

• принятие решений в области совершенствования работы городских транспортных систем на основе их комплексного обследования и моделирования, а также (по результатам моделирования) технико-экономического анализа ожидаемой эффективности (costbenefit анализ) предлагаемых мероприятий.

Как уже было отмечено выше, достижение целей «устойчивой» городской транспортной политики невозможно без чёткой формулировки и обоснования пакетов внедряемых мер и мероприятий. В качестве исходной базы разработчикам необходим полный перечень таких мер и мероприятий городской транспортной политики с априорной (на основе зарубежных и отечественных данных) оценкой их эффективности, ограничений на применение и необходимых затрат. Соответствующие рекомендации по пакетам таких мер разрабатываются как за рубежом, так и в нашей стране.

Эффективность реализации мер и мероприятий городской транспортной политики существенно зависит не только от их скоординированного внедрения в рамках согласованных «пакетов», но и от очерёдности их реализации (рис. 10).


Рисунок 10. Очерёдность реализации мероприятий городского транспортного плана

В заключении необходимо подчеркнуть, что вопросы устойчивого транспортного планирования в городах перестали быть местными проблемами: они вышли на федеральный уровень и должны решаться в тесной увязке с планами территориального и социально-экономического развития регионов, с учетом Транспортной стратегии Российской Федерации. Поэтому транспортное планирование и развитие должно быть постоянно в центре внимания всех ветвей власти всех уровней, чтобы добиться стабилизации транспортной ситуации в городах, а затем начать работать на упреждение.